土地整治对促进经济发展、提高居民生活水平、保护和改善环境具有重要意义。荀文会等[1]研究表明，土地整治的内涵、范围、任务和内容等经历了规范有序的土地开发整理—目标多元的土地整治—全域全要素的土地综合整治的过程。全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域内统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等工作的空间治理活动；其具有内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合的特征，可有效解决用地空间布局无序化、耕地碎片化、土地资源利用低效化、生态环境退化等问题，打造人与自然和谐共生的发展新格局[2-4]。肖武等[5]和陈凯[6]研究提出，完善整治市场化机制与模式、推进多目标差异化治理、建立跨部门组织协同机制、系统优化土地利用布局，以及建立满足调整重构型整治需求的规划和用途管制机制，畅通农业、生态空间价值实现路径等，是推进全域土地综合整治的重要措施。安徽省位于华东地区，目前，该区域土地综合整治已从试点探索阶段转向全面实施阶段，但在实施过程中仍有诸多问题亟须解决，本文基于该地区的全域试点现状，分析其成效及实施困境，提出针对性的优化路径，为该地区的土地综合整治提供参考。
1 研究区基本情况
研究区位于华东地区，地处长江、淮河中下游，长江三角洲腹地，东西宽约450 km，南北长约570 km，国土总面积14.01万km2，区域地势西南高、东北低，地貌类型复杂多样。依据自然地理格局，分为皖北平原、江淮丘陵、沿江平原、皖西山区和皖南山区五大自然区域，各区域面积不等，分别占总面积的27%、25%、18%、10%和20%。五大自然区域地形地貌迥异，皖北平原地势平坦辽阔，江淮丘陵岗丘逶迤曲折，沿江平原河湖交错，皖西山区、皖南山区层峦叠嶂；各区域自然资源禀赋、经济社会发展水平、生产生活方式等方面存在较大差异。
皖北平原以平原为主，地势平坦，拥有丰富的煤炭矿产资源，工矿用地面积较大，建设用地和耕地资源相对较多，是重要的商品粮生产基地和煤电生产基地。江淮丘陵以平原岗地为主，兼有部分丘陵，是区域经济一体化发展的先行区、长三角区域增长新引擎和引领研究区发展的核心区，是引导经济发展的战略高地。沿江平原以平原、谷地为主，兼有部分丘陵、山地，地貌较为破碎，是长江中下游平原的重要组成部分之一，是重要的农产品供给区和粮食生产基地和生态屏障，承担着保障下游防洪安全的重任。皖西山区以山地、丘陵为主，境内山高林密，植被丰富，是重要的特色农产品生产加工基地、旅游目的地和生态安全屏障，也是承接东部沿海地区经济辐射和产业转移的前沿地带。皖南山区以山地、丘陵为主，是优秀传统文化传承创新的核心区域和重要的生态安全屏障。
2 全域土地综合整治试点现状
全域土地综合整治作为一种全新的治理手段，具体实施的细则暂未明确统一到具体部门，各地实施情况存在差异[7]。目前研究区共有20个项目列入全域土地综合整治试点，在五大自然区域内均有分布，其中皖北平原6个、江淮丘陵4个、沿江平原5个、皖西山区2个、皖南山区3个。历经4年的实施探索，目前，仍在推行实施的试点共17个，共有子项目435个，涉及农用地整理面积11 124.91 hm2、建设用地整理面积968.38 hm2、乡村生态保护修复面积1 019.38 hm2、未利用地整理面积158.89 hm2。
3 研究区全域土地综合整治实践
研究区全域土地综合整治试点在整治模式和实施进度方面有所不同，但部分试点在探索过程中已取得了一定的成效。
3.1 优化土地空间布局
综合洪曙光等[8]的全域土地综合整治成效，研究区大部分试点通过高标准农田建设、耕地提质改造、旱改水、小田变大田、城乡建设用地增减挂钩和未利用地开发等项目的实施，提升了耕地集中连片程度，提高了农村用地成效，解决了农村“空心村”、一户多宅等问题，有效优化了土地空间布局。
3.2 提升生活环境
多年来，研究区部分村庄缺乏统一规划，村庄布局、设施配套有待完善，人居环境质量有待提高，部分房屋暂存在年久失修问题。通过全域土地综合整治，村庄人居环境得到大幅度提升。洪曙光等[8]研究表明，通过全域土地综合整治，改变了村庄散、乱、小的问题，推进村庄布局从自然形态向规划形态转变，配套建设水、电、路、网等基础设施，农村生活环境质量得到大幅改善。部分试点结合地域特色，对村内道路、坑塘、线路、管网、房屋外立面进行了改造提升，建设景观节点、全面贯通水系、实现道路贯通、完善空间功能，打造了集“漫游+康养+采摘+研学体验”为一体的自然村民宿群，在改善人居生活环境的同时，推动了一二三产业融合发展。
3.3 改善生态环境
通过整治，对项目区内的河流、坑塘、林地等进行治理，改善了试点的生态环境。例如，部分试点通过花塘河小流域水土保持综合治理工程和污水处理厂及配套管网工程，改善了流域的生态环境，同步打造的水库西侧景观区，为村民提供了休闲观光场所。
3.4 推动产业融合发展
全域土地综合整治在推动乡村全面振兴中发挥重要作用。例如，某试点紧紧围绕试点区域现代农业产业示范片区、历史文化及传统工艺示范片区、景观旅游示范片区三大功能片区，推动“产业+金融+科技”试点、茶产业园、茶旅度假等农文旅融合等项目实施，促进了地区产业的融合发展。
3.5 增加居民收入
通过整治，优化了用地空间布局、提高了耕地集中连片度和土地资源利用效率、推动了产业融合发展，为村民收入增加奠定了基础条件。洪曙光等[8]研究表明，在充分尊重农民意愿的基础上，将农民的承包地、自留地以及宅基地进行集中连片整治后，采用以土地入股企业、为企业提供服务，以及集中存入“土地银行”赚取流转差价等方式，增加了村集体和农民收入。经过整治的土地流转后，村集体每年增收明显。
4 研究区全域土地综合整治的实施困境
4.1 规划引领方面
研究区土地综合整治任务相对宏观，未明确新增耕地率、永久基本农田调整的具体要求。全域土地综合整治地区在优化农村空间布局的过程中，涉及耕地和永久基本农田调整，允许在坚持“总体稳定、优化微调”的原则下，对少量破碎的耕地和永久基本农田进行布局调整。但受限于试点项目对整治区域的特定面积要求，又因已编制的村庄规划、乡镇国土空间规划未能匹配整治需求，最终制约了用地空间布局的优化调整。
4.2 产业发展吸引力方面
全域土地综合整治试点是一项综合性、系统性工程，肩负着促进一二三产融合发展的任务，需以相关产业作为支撑，才能形成循环经济，实现长期综合效益，助推乡村全面振兴。研究区在资本、技术与人才等方面的资源统筹有待进一步加强，各区域间社会经济发展水平存在较大差异，对产业的吸引力不足，试点招商引资工作难度较大，目前部分试点暂存在因产业引入不顺畅导致工作难以推进等问题。
4.3 多元化资金渠道方面
全域土地综合整治涉及的面积大、要素多、需要资金量大。试点推进过程中，需要跨部门（自然资源、农业农村、水利、交通等涉农部门）统筹资金，其难度较大。特别是以生态修复为特色的试点，整治目标聚焦于社会效益和生态效益，其经济效益不明显，资金筹集难度更大。整治产生的建设用地、补充耕地、水田等指标在满足试点地区需求后的节余指标收益是试点投资的主要来源，但实现路径有待畅通，土地收益难以快速反哺到试点。李芬[11]研究指出，现行措施虽然鼓励社会资本参与全域土地综合整治，但缺乏社会资本参与的具体路径。现行条件下，市场参与、投融资渠道均有待扩展。
4.4 试点合力形成方面
全域土地综合整治是多层次、多方参与的过程，若由某一部门牵头实施，组织协调难度较大。肖武等[5]研究指出，全域土地综合整治推进过程中，在纵向层面，主要依靠科层制层级关系的垂直式协调，难以实现平等磋商；在横向层面，不同部门常常目标不一，且存在信息壁垒，影响整治实践效率。为解决跨部门组织协调难的问题，成立了多部门参与的全域土地综合整治专班，但临时性的跨部门组织在执行过程中，存在部分试点缺位，仅少数部门或耕保股的工作人员参与，实施人员更换频繁等问题，暂未形成统筹联动效果。
4.5 权属调整路径方面
全域土地综合整治过程中，需对土地利用布局和权属进行重新调整，特别是部分试点暂存在生产、生活空间耕地碎片化、村庄“散、乱、小”、土地低效闲置等现象，涉及宅基地使用权、土地承包经营权、集体建设用地使用权等的调整。虽然各试点均编制了土地权属调整方案，但是现行方案对权属调整的操作细则有待进一步完善。另外，从农民主观认知层面来看，土地流转意愿不足增加了土地权属调整的难度，周武臣等[12]研究表明，部分农民对土地流转等政策不了解，存在土地流转即永久失地的认知偏差，其主动参与意愿有待加强，进一步加剧了协调难度。
5 全域土地综合整治有效实施的路径优化
5.1 健全土地综合整治规划
武斌敬[13]研究指出，区域资源的统筹整合利用、整治目标和实施方案的科学合理制订，是全域土地综合整治顺利实施的关键。针对研究区国土空间规划暂不能满足土地综合整治需求的问题，各地在全域土地综合整治实施方案编制前，应深入开展基础潜力调查、分析，厘清国土空间格局、资源禀赋、权属现状、布局优化方向和工作基础等；科学合理地安排整治任务和项目时序。通过上述措施，保障土地综合整治任务顺利完成，促进生态空间重塑、生活空间重建、生产空间重构等目标的实现。
5.2 完善产业引入措施
全域土地综合整治在乡村产业转型中发挥重要作用，可促进乡村一二三产业高效融合，实现乡村产业可持续转型发展[14]。研究区各区域应结合现有资源基础，积极探索土地供给、财政支持、要素保障等方面的激励政策，并出台引入产业的相关政策和配套措施，提高产业的吸引力。如支持市、县通过产业融资担保模式，提升产业引入动力；对涉及搬迁农民安置的情况，依据试点实施方案确定的拆旧规模，可给予试点地区一定比例的规划流量指标支持，并在编制、调整乡镇国土空间规划或村庄规划时予以落实；对单个精品工程给予一定资金奖励，以调动产业引进的工作积极性。
5.3 探索多元资金参与模式
资金保障是推动项目全面开展和顺利实施的关键。各地应结合自身情况，探索多元化的投融资模式。一是要充分整合各项涉农资金，向全域土地综合整治的试点地区倾斜，使各类资金集聚形成合力。二是探索土地指标收入和经营性收入的实现途径。允许节余指标在省域内流转，各地制订、探索保障试点地区节余指标优先交易的措施和有效路径，并将全域土地综合整治产生的土地指标收益和土地经营性收入作为试点投资的来源。三是充分发挥农民集体的自治组织和主体作用[6]，提高群众参与度，鼓励有意愿的群众通过土地、资金、技术等方式投资入股。通过多种措施，提高政府、企业、群众和金融机构等多元资金参与的积极性与力度。
5.4 建立共建共享机制
5.5 完善土地权属调整措施
土地权属调整的顺利实施，直接影响全域土地综合整治工作的顺利推进。在充分尊重农民意愿、坚持农民主体性和村民自治的前提下，应在整治区域内打破权属边界，重新划分宗地、调整产权，探索建立土地权属调整的调查、评估、分配、登记技术体系并完善相关政策，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理，积极有序推进权属调整工作。
全域土地综合整治是优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助力乡村全面振兴的重要措施。本文结合研究区全域土地综合整治试点的实践经验，分析了全域土地综合整治在规划引领、产业发展、融资渠道、试点合力形成、土地权属调整等方面需关注的环节，提出健全土地综合整治规划、完善产业引入措施、探索多元资金参与模式、建立共建共享机制和完善土地权属调整措施等优化路径，为进一步推进研究区全域土地综合整治工作提供参考。